(二)新资源观是发展循环经济的助推器。
今年上半年,深圳市委市政府作出了关于全面推进循环经济发展的决定,市人大常委会通过了《深圳经济特区发展循环经济条例》,明确了发展循环经济在深圳未来城市发展中的战略地位,并将发展循环经济作为落实科学发展观的具体战略举措,作为转变经济增长方式、实现集约化发展的具体行动方案。狭义上讲,循环经济是一种以资源的高效利用和循环利用为核心,以“减量化、再利用、资源化”为原则,以低消耗、低排放、高效率为基本特征的资源利用模式,是对“大量生产、大量消费、大量废弃”的传统模式的根本变革,用尽可能小的资源消耗和环境成本,获得尽可能大的经济效益和社会效益,促进资源永续利用。
传统的单方向的耗散型资源利用,将使城市很快达到“增长的极限”。而从广义上讲,通过发展循环经济,可以促进城市经济结构和发展模式的根本转变:从有极限增长到无极限增长,从外延式增长到内涵式增长,从耗散式增长到循环式增长,使得城市由“有限城市”上升为“无限城市”。通过树立新资源观,进一步拓展循环经济发展的广度和深度,把循环经济与自主创新的有机结合作为突破点,把提高城市资源综合效益作为主要目标,通过产业转型和城市结构的调整,实现“速度深圳”向“效益深圳”的根本转变;通过制订城市宏观资源战略,构建高效的城市资源配置体系,提升城市综合实力,从而获得城市竞争的比较优势,成为发展循环经济的领跑者。
深圳要保持既有优势,取得更加辉煌的发展,在区域经济循环中占据战略高地,就必须从更高的视点和更宏观的战略入手,跳出国内城市同质化竞争的旋涡,在全球经济循环中找准城市定位,通过提升城市软实力和利用城市品牌的复合资源价值,构建以深圳为中心的发散式、扩张式的资源配置和利用网络,内外辐射,增强城市在全球资源配置体系中的控制能力,拓展深圳在国内和国际上的影响力,从而成为全球经济循环中的控制节点。要做到这一点,关键在于转变对资源的认识,提高资源配置能力,树立新资源观,发展循环经济,是深圳成为国际性城市的基本保证。
新资源观赋予城市规划新使命
(一)新资源观提升了城市规划的战略思维。
新资源观的首要问题是资源战略,更具战略思维的规划是发展循环经济的主要推手。在这方面,深圳已经做了积极的准备。今年7月,由市人大常委会审议通过的《深圳2030城市发展策略》就是一部新资源观的战略规划。《深圳2030城市发展策略》认真分析了深圳城市发展遭遇资源“瓶颈”的现状,将深圳未来的城市功能定位应着眼于全球,提出了建设“可持续发展的全球先锋城市”的目标,通过加强自主创新和制度创新,积极参与区域合作和全球经济循环,发展成为国家级高新技术产业基地和自主创新的示范城市、区域性物流中心城市、与香港共同发展的国际都会。
与城市发展定位相适应,《深圳2030城市发展策略》的资源战略针对深圳城市发展不同时期的资源特征,提出了高速成长、高效成熟、精明增长三个发展时序阶段。在高速成长期,开始城市发展模式的渐进式转型,实现经济发展模式的平稳过渡;在高效成熟期,实现城市适度密集发展、资源集约利用与环境质量的提升,完成经济发展模式的全方位转型;在精明增长期,通过资源的高效与综合利用,基本实现城市的可持续发展,满足人的多方面发展需求。目前,深圳城市正经历着由高速成长期向高速成熟期的跨越,并为未来的精明增长做着积极的准备。《深圳2030城市发展策略》以新资源观为指导,以资源利用为主线,与深圳发展循环经济的思路不谋而合,是我市发展循环经济第一部宏观战略规划,成为我市发展循环经济的主要推手。
(二)新资源观催生复合规划、和谐规划。
新资源观拓展了规划领域,丰富了规划内容,催生了复合规划和和谐规划。复合规划是相对于单一规划而言。一直以来,由于部门分割和专业分割,规划部门侧重于空间规划,其他部门侧重于内容规划,而且单一的专项规划多,综合规划少。复合规划是以空间规划为主要载体,综合了包括社会、经济、文化、生态等内容信息的一种规划模式,实现了空间规划和内容规划的统一,是各部门、各专业行政意图的统筹和行政的依据,目的是实现城市发展一张图和城市管理一张图,做到各部门、各专业的相互配合和行动统一。通过复合规划,可以有效地综合平衡各方要求,明确资源配置原则和方向,制定统一的行动,保障公共利益,保障稀缺资源的可持续利用。
构建社会主义和谐社会需要和谐规划。和谐规划追求以人为本、促进人与自然的和谐共处,要求规划发挥平衡利益、调和社会关系的作用,要求加强规划之间的综合和协调。通过和谐规划来扩大和保障城市公共利益,提高城市福利水平,促进社会各阶层的融合。通过和谐规划,促进规划之间的协调和有机结合,包括硬资源规划与软资源规划、城市资源规划与区域资源规划、近期资源规划与远期资源规划的有机结合,实现空间规划和内容规划的和谐、城市规划对各类专向规划的统筹与协调。通过和谐规划,坚持城市发展的生产、生活、生态相统一,为城市发展营造良好的环境。一是高效益的生产环境,要完善城市基础设施,提高城市生产、城市管理水平和效率,增强城市创新水平;二是高质量的生活环境,要营造便捷舒适、环境友好、文化多元、自由开放的城市氛围;三是高水准的生态环境,要保持优美的城市环境,打造适宜的公共空间,让葱郁的树木、纯净的空气和水成为吸引人们安居乐业的基本因素。
(三)充分发挥城市规划首位公共政策的作用。
完善政府的公共政策体系,关键是要重视和建立主干性政策,明确首位公共政策。目前,我国许多城市普遍存在主干性政策缺乏、首位公共政策不明显等问题。规划既是城市公共利益的守护者,又是城市发展的引导者,随着城市发展,规划在城市管理和城市建设中的综合协调功能越来越强,应该充分发挥其主干性政策作用。而资源调控综合性强,涉及多方利益,需要在时间和空间上的协调统一,规划又应该成为所有资源调控政策中的首位公共政策。
发挥规划在资源调控体系中的首位公共政策作用,就是要发挥规划的先导、主导和统筹配置作用,就是要充分发挥规划这一软资源在各类资源配置中的主观能动作用,因为科学的规划是最大的城市资源,规划的失误是最大的资源浪
城市规划公共政策要注重刚柔相济。在市场经济体系下,城市规划由于编制时间长、法定程度高,往往是刚性太足,灵活不够。在实践中,刚性太强容易造成规划实施困难,因此,有必要建立“双轨制城市规划公共政策”,即控制性规划政策和调节性规划政策。控制性规划政策强调规划的刚性,包括总体规划——分区规划——法定图则三个层次;调节性规划政策强调规划的灵活性和可操作性,包括发展策略——近期建设规划——年度实施计划三个层次。控制性规划政策(刚性政策)和调节性规划政策(柔性政策)刚柔相济、相互补充、相互协调。而为了促进和检验规划公共政策的有效性,还有必要建立规划——实施——评价于一体的“规划实施监控系统”,通过建立城市运行仿真系统(包括土地仿真、空间仿真和交通仿真等)和卫星遥感监测系统,加强规划效能监察,对城市规划的决策和实施过程进行实时监控。
(四)完善以空间资源配置为主线的城市规划调控体系。
在深圳面临四个难以为继的紧约束条件下,城市发展应该抓住空间资源短缺这一主要矛盾,进一步完善以空间资源配置为主线的规划调控体系。政府宏观调控类别包括内容调控和空间调控,内容调控是指资金、原材料供应、劳动力供应等的调控,空间调控则是指土地、产业布局等的调控。内容调控最终要落实到空间,空间调控是促使政策落地、促进政策实施的主要途径,空间调控是主要方面,特别是对于深圳空间资源紧张的城市,空间统筹内容成为政府决策的主要出发点。城市规划是空间调控的主要工具,经过多年的发展,城市规划已经建立起从宏观到微观、从长期到近期的规划体系,初步建立了与市场经济发展相适应的规划管理体制。因此,应积极建立以空间资源配置为主线的城市规划调控体制,把近期建设规划及其年度实施计划当作加强城市规划实施和管理的主要抓手,使其成为统筹当前深圳发展的主要资源公共政策。同时,努力建立“规划——计划——预算系统”的城市发展综合调控体系,把空间、项目和财政资金有效地统一起来,形成政策合力。
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