中国土地制度缺陷的病灶分析
中国土地制度设计与安排存在重大缺陷的根本原因在于土地产权的模糊不清和土地市场制度的支离破碎,而导致土地产权和土地市场制度残缺的病灶则是土地管理中充斥着浓厚的计划经济和管制主义色彩。
计划的精神包涵了社会的工程化,其目标不仅仅是控制经济,而且要控制人和再造社会,使人成为它的特定产物。计划者“根据?个单一的计划对一切经济活动加以集中管理,规定社会资源应该‘有意识地加以管理’,以便按照一种明确的方式为个别的目标服务”?哈耶克语?。制度经济学理论表明,制度变迁过程与技术变迁过程一样,存在报酬递增和自我强化机制,导致制度锁定和路径依赖,它表明最初的选择结果并不最为理想,但人们过去做出的选择决定了他们现在可能的选择,计划体制就具有这种典型的路径依赖特征,如华特斯所言:“自由和竞争性的市场加上最少的政府参与将比计划和中央集权的经济做得更好。过去的50年间,几代经济学家花费巨大的精力努力论证计划者和那些支持政府干预政策者的重要作用。正如能更好地解释宇宙的日心说导致了地心说的灭亡一样,我们不能期望拥有众多强有力的证据就能让过去半个世纪所创建的理论主动退出。”中国的市场经济脱胎于计划体制,计划经济思想的烙印在中国土地制度设计与安排中无处不在,根深蒂固,影响深远。
一、信息不对称与土地过度管制失效
第三世界国家有一个通病,就是当政者和立法者过分相信普遍认可的、具有较大强制权利的利维坦??国家或政府的力量,认为铁的政府或中央计划对自然资源实行外部管制是绝对必要的,这种假设导致了对绝大多数自然资源系统实行中央政府控制的政策方案。土地是人类赖以生存和发展的物质基础,“十分珍惜和合理利用土地,切实保护耕地”是我国的一项基本国策,但如何保护则不仅仅是一个技术细节问题,它更是一个认识问题、政策问题、法律问题。现行的中国土地管理法渗透着浓厚的中央计划经济思想,行政审批和计划管制事项繁多。
实现中央集中控制效率最优均衡,必须是建立在公共管理机构在完全信息、监督有力到位、制裁可靠有效以及成本费用为零等这些假设的基础上的。没有准确可靠的信息,中央机构可能犯各种各样的错误,其中包括主观确定资源负载能力、罚金太高或太低、制裁了合作的牧人或放过了背叛者等。只要略加考虑创立和维持这样一个机构的惊人成本,我们就不能不怀疑国家集权解决政策的有效性。公共选择理论告诉我们,很多人达成一个共同满意的协议是困难的,换言之,要取得这一结果的成本是高昂的。德姆塞茨指出:土地所有制的例子让我们正视共有财产导致了很大的外部性。“一个公有产权所有者的活动的全部成本不是直接由他来承担的,而且他们不易注意其他人向他支付适当的量的意愿。共有财产排除了‘使用财产就要付费’的体制,较高的谈判和监察成本使得‘使用财产不必向他人付费’的体制无效。”卢基扬契可夫强调:“中央集权的经济管理体制消耗巨大。这种体系很快失去平衡,因为它的职能与可持续发展、生物圈、物质和能量交换的自我调节与自我平衡的基本原则不相适应。中央集权管理体制同样表现出比市场经济体制耗用更多的资源。……这就不能确保社会??经济和生态财富的增长,同时,这还加剧了环境负荷,阻碍了现实的社会福利的增长”。
最具有资源环境意义的政府失灵是使资源利用的真实社会成本与使用者私人成本之间出现巨大差距的政策失灵。这些失灵目前普遍存在与税收、价格和补贴等具有明显环境费用的政策中,有些甚至具有鼓励超出自由市场水平过度开发使用资源的作用,加剧了资源环境的恶化。具体表现在:①过度依靠行政命令,推行整齐划一的标准,政策手段单一,造成土地政策实施的成本较大,效率较低,不易与经济增长政策相协调。②政府干预往往不能在源头上和预防上解决问题,会留下诸多后遗症。③受信息不全、决策时滞、利益导向等因素的限制,政府的环境资源长期投资战略常常选择失当,造成社会财富的巨大浪费。一般来说,集权的最优程度取决于诸如组织规模、信息技术、环境变动的速度、政府规则以及控制技术等因素。组织规模越大,等级结构越复杂,管理幅度与半径越长,由缺乏信息和由与目标不一致引起的总成本就会上升。
中国幅员辽阔,人口与民族众多,经济和社会发展水平参差不齐,情况极其复杂,实行集中垂直的土地管理,其绩效之差可想而知。中国的土地审批制度充分印证了政府管制的“俘虏理论”。“俘虏理论”认为,政府管制与其说是为了社会公共利益目的,毋宁说是特殊的利益集团寻租的结果,管制者或迟或早甚至一开始就成为被管制的“俘虏”,并“合谋”参与共享垄断利润。鉴于管制失灵的严酷现实,自20世纪70年代以来,各国政府不得不重新检讨和审视各种管制政策,放松管制运动已席卷全球。当前中国土地一级市场由国家垄断,农地转为非农地都必须转为国有土地。但无论是合法使用还是非法使用,被管制者都能够使用土地,表明土地审批与管制制度存在巨大的黑洞,已落入无法规避的陷阱。
二、计划体制与土地产权缺失
20世纪60年代由一批美国学者创立了新制度经济学派认为:①所有权这个概念并不是唯一具有重要意义的安排;②不同的产权通过特定而又可预见的方式影响资源的配置和创新的进程;③交易费用是正的。
笔者对产权有以下理解:①产权是确定个人和团体或组织对于他们所占有的资产的权利的正式和非正式规则,明晰产权能够降低交易成本,它具有节约的功能。②产权的表现形式一般来说不是单一的,而是一组权利的组合或一种权利束,其核心层是财产所有权;其中间层包括使用权、转让权、剩余占有和享受权等;其外层包括资产的安全权、管理权、毁坏权,知识产权、人权??民主权、自由权、生存权、发展权等。③产权虽然具有排他性,但产权从来都不是一种绝对的完全的权利;一种产权总是或多或少地受制于人或制度,即受到第三方?含国家法律干预?的制约。④作为规范人们相互关系的一种社会基础性规则,产权的一个重要功能是引导并激励人们将外部性尽可能地内部化,即通过内部协议和市场交易的方法来解决市场外溢问题。⑤就财产的所有权而言,产权是中性的,产权的主体是私人所有权,但它从来没有、不应该、也不可能排除少量共有产权、集体产权以及混合所有权的存在。
产权制度理论为用市场的方法研究外部效应问题的制度根源提供了一条重要的思路,为分析土地资源的权利安排提供了理论基础。计划经济是“笼子经济”,或者是一种“强制模式”和“命令体制”,其轴心和内核是存在一个庞大而低效的公有经济体系?“超级航空母舰”?,在本质上它是“非经济”的。因为在公有制经济组织体系内部,价格机制失灵,明晰产权甚至完全成为多余,以行政命令来配置资源似乎比市场机制更方便更简单。中国的土地法规由于深受计划经济思想的贻害而侧重于行政管理,忽视了土地产权的设定和保护,可以说,中国土地管理中存在的一系列问题均与土地法规对土地权利的界定不清有关。正确认识产权理论的本质内涵,对于建立一套相对完善的中国土地制度安排具有特别重要的现实意义。所有权在名义上归谁所有并非决定一切,使用者是否拥有专有的使用权、收益权以及转让权亦同样重要。如果这些权利界定确切,并能够保障实施,则资源的使用效率也会大大提高。
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