三、土地过度管制与巨额交易成本
从组织成本的节约看,地方政府产生的动因是政府的公共行政在技术上很难以较低的管理成本实现一体化,即政府一体化的有效管理范围小于政府政治控制范围。或者说,中央政府是不可能完全一体化的,它必须通过地方政府来解决社会需要它解决的问题,必须通过地方政府来有效地测定地域性的社会需求。其实,市场分工原则为解决层级之间的关系提供了重要途径。一体化在中央与地方政府之间,开始为授权分工机制所取代,授权和代理之间的“市场化的交易”开始替代中央与地方政府之间的行政命令与执行关系。地方政府因此获得了管理地方事务的自主权。以地方政府为主体的内部市场的产生就是它在既定管理技术条件下能够节约一体化的组织费用,能够节约中央政府的军事控制和政治统治费用及管理费用,从而提高了政府的行政效率。中国是一个大国,受管理幅度和管理半径的制约,不断上收的土地管理权限使土地管理的成本高得惊人。
汪利娜认为,用经济组织的内部协同来替代市场交易、对抗成本矛盾等,是有条件的、相对的,其节约成本的效用并不是绝对的、无限度的。当社会意识、法规监管、资源供给等方面出现差距时,经济组织规模的无限扩大就带来与理论初始设计相悖的结果。由于成本急剧上升,规模效益递增变成规模效益递减,这意味着对初始成本优势的反蚀,土地公有制的“负效益危机”正是这样发生的。因此,土地共有制的初始成本又是一个相对变量,并不足以代表理论体制的“全能”。计划体制失败的根本原因是有限理性、不确定性、非对称信息和交易成本的高企等。计划经济的交易费用包括耗费在以下场合的人力和非人力资源:①准备经济计划;②监督计划的执行;③维持和保护游戏规则;④欺骗和提供虚假情况给主管部门。这些费用限制了社会机会集合因技术创新而出现的扩大,甚至有可能导致社会机会集合的减小。
交易成本是一个人不得不放弃的满足或者说是被放弃的价值?即机会成本?。按照科斯的解释,交易成本是在两个或更多的交易者之间达成和实施市场交易、安排或合约相关的成本,主要包括获取和评价信息、确立谈判立场、选择谈判对象、协商正式或非正式合约、监督合约等方面。威廉姆森认为交易成本包括适应不良成本、讨
公有制土地管理的执行成本涉及到度量、监督等?系列难度颇大的工作,广义的交易成本是非常高昂的:①制定各种土地计划的成本;②监督土地计划和合约的执行成本;③制订和维持土地法规的成本;④土地审批与讨价还价、寻租的成本;⑤处理土地纠纷和农民上访的成本;⑥查处大量土地违法案件的成本;⑦谈判和监督土地秩序的成本;⑧获取信息?含虚假信息的成本;⑨代理成本;⑩维护现行制度的成本。高额的交易成本导致土地市场发育滞后,中国的土地市场始终没有真正建立起来,通过土地市场进行交易的土地数量不多,所占比重大约在20?30%之间,极大地阻碍中国市场经济整体框架的构建。
中国土地制度创新的若干建议
中国的土地管理方式已到了非动大手术不可的地步,但如果改革的方向错了,路线错了,逆世界潮流而动,一味强化计划管制,那么我们只会沿着错误的路径而误入歧途,将会偏离正确的航向和目标愈来愈远。人间正道是沧桑,土地管理改革的正道就是:必须始终坚持把土地制度创新放在首位,必须始终坚持抓住市场取向、明晰产权、行政分权、放松管制、体现公平等核心内容不放。
其一、以市场导向和科学发展观为指南设计出新的制度安排。
一是按照WTO通行规则和国际惯例,建立健全中国的土地产权制度,促进产权的合理流动。有效产权的建立和实施依赖于政治体制,正式规则本身并不能保证适应性效率,它必须由非正规制约和有效率的实施环境加以补充。一个社会采用什么正式规则,补充什么非正规制约以及实施环境的有效性,这三方面的内容构成了我们解释周围世界的基本框架。这就要求国家在治理思路上有一个根本性的转变,从而为土地产权制度的真正建立奠定政治基础。二是坚决摈弃计划经济的传统模式,坚持市场导向的土地制度改革,充分发挥价格机制的自动调节功能,努力做到土地所有权的平等和不同所有制土地的等价交换;三是转变层层下指标、层层考核、过分追求经济增长的思维惯性,以牺牲农民和农村利益、牺牲生态环境利益、比拼资源消耗为代价的传统经济增长方式已难以为继,必须树立协调发展、可持续发展、全面发展的科学发展观。四是切实保护农民的利益。根据有关专家测算,在计划经济时期,为了支持优先发展工业的政策需要,国家通过农产品剪刀差从农村拿走资金约6000亿元;改革开放后,国家又通过征用农村集体土地的方式从农村抽走了约20000亿元的资金。国家是为实现社会公共利益而存在的政治组织,在一国之内国家并没有其独立的、终极意义的经济利益,其即便在一定意义上追求经济利益?如税收?,终极目的也是实现社会公共利益,这是国家与私人最本质的区别。当前,政府与民争利的状况如果不能从根本上加以解决,那么所谓“三农”问题的解决无异于缘木求鱼,根本无从谈起。
其二、建立国有土地经营管理的委托-代理机制。
由于《土地管理法》规定中央政府国家土地所有权主体的唯一代表仅具有象征性的法律意义,而无实际的法律意义,因此,按照国有企业的改革思路,根据多层级委托?代理理论建立国有土地经营管理的授权机制,取消新增土地有偿使用费和耕地开垦费,征收高额的耕地占用税,实行土地收益?土地出让金和土地税等的各级分享制度,从而既体现了国家对土地的所有权益,也分摊了组织成本、监管成本和交易成本,即分摊了责任,绩效自然会大幅度提高。在委托一代理关系中,委托人??中央政府,通过激励机制奖惩代理人??地方政府,以调动他或她追求最有利于委托人利益的行为,从而控制总的代理成本设计、实施、维持适当的激励和控制制度的成本和由完全解决这些问题困难引起的剩余损失的总和?。同时对契约人提供原初的制度激励和抵制性制度安排是非常重要的。诺贝尔经济学奖得主阿克尔洛夫把制度安排的缺乏看作是经济发展的主要约束,一套新的制度取代旧的制度的过程,也就是制度变迁的过程,重视制度变迁过程中的制度选择问题尤其重要。设计和采纳委托?代理这套新制度来解决公共资源的分级管理问题是非常困难的,这与强烈的规避责任、搭便车和以机会主义方式行事的诱惑力有关。因此,加强对代理人的监管在什么时候都不能放松。
其三、在不改变土地所有权这一根本制度的前提下,试行永佃制,实现集体所有土地使用权和处分权的“相对产权人格化”。
一种流行的看法认为,要从法律上解决集体土地所有权主体不清的问题,必须首先确定集体所有土地的基本形态。我们认为这是不切实际的,因为:
1、如果认为集体经济组织所有是集体所有土地的基本形态,那么,在一个村内一旦没有或者有两个以上的集体经济组织,对此我们将无所适从;同时,这一看法也无法解决集体土地所有权主体缺位、村干部任意侵犯农民利益的问题。
2、如果认为村民小组所有是集体所有土地的基本形态,而且它有利于弥补我国集体土地所有权主体
3、对乡镇所有的土地,农民集体已无法直接参与行使土地所有权,所有权全部为所有权主体代表代为行使,而所有权主体代表又由乡镇人民政府担当,名实不符,也与公理不符。鉴于这一基本认识,我们的设想是:作为永久性解决土地产权的一种过渡,先“虚置”集体土地所有权?也可以名义上将集体土地全部收归国有?,在目前农村集体土地承包经营责任制的基础上,变“承包制”为“永包制”或“永佃制”,在立法上规定承包者或佃农拥有对所承包土地的所有重大处置权,允许资源向最能充分利用它的主体流动,从而实现资源配置的帕累托最优。“永包制”或“永佃制”的好处在于:一是可以基本不涉及敏感的土地所有制问题;二是圆了中国农民几千年来的土地梦,使农民真正永久拥有自己的土地以及相关的土地处置权和生产自主权,侵害农民土地权益的问题也将会从根本上得以解决;三是有利于提高农民保护耕地的自觉性和增加土地投入、扩大再生产的积极性,从而避免短期行为;四是如果土地成为农民的一份资产,土地的占有、使用等必须通过资本运作,而非行政手段,就可以从根本上改变乱占耕地、农村宅基地管理难、管理混乱的无序状况。五是有利于促进由小农业向大农业的转变,由分散经济向规模经济和集约经济转变,同时,土地的合法流转与集中经营也有利于科学种田和农业现代科技的应用。
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